Acto administrativo
Sumario
Concepto 
Tipo de Norma: Serie 17 Publicación: Gaceta Judicial 10 Fecha de publicación: 07-nov-2002 Estado: Vigente
RESOLUCION DEL RECURSO DE CASACION CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA ESPECIALIZADA DE LO FISCAL.- Quito, 7 de noviembre del 2002.- Las 11h00
ACTOS ADMINISTRATIVOS FIRMES O EJECUTORIADOS
De conformidad con la doctrina y con nuestro derecho positivo, los actos administrativos, entre ellos las Resoluciones, "gozarán de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad y están llamados a cumplirse, pero serán ejecutivos desde que se encuentren firme o se hallaren ejecutoriados", como dispone el Art. 82, inciso primero del Código Tributario. La calidad de firmes o ejecutoriados, depende de las condiciones que establecen los Arts. 83 y 84 del Código Tributario, el primero de los cuales define al acto firme, así: Art. 83. "Son actos administrativos firmes, aquellos respecto de los cuales no se hubiere presentado reclamo alguno, dentro del plazo que la Ley señala"; y, ejecutoriados aquellos actos que consisten en Resoluciones de la Administración, dictados en reclamos tributarios, respecto de los vales no se hubiera interpuesto o no se hubiere previsto recurso ulterior, en la misma vía administrativa". Un acto firme o ejecutoriado, tiene la condición no solo de legitimidad y ejecutoriedad, sino que es ejecutivo y en consecuencia, está llamado a cumplirse. Por lo tanto y dada su naturaleza tiene carácter definitivo por lo que, salvo el recurso de revisión, no es susceptible de reclamo alguno posterior en la vía administrativa ni en la jurisdiccional.
Ver Código Tributario.- Ver artículos 82, 83 y 84 vigentes)
Tipo de Norma: Serie 17 Publicación: Gaceta Judicial 15 Fecha de publicación: 17-may-2004 Estado: Vigente
RECURSO DE CASACION. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Quito, a 17 de mayo de 2004; loas 15h30
Se define al acto administrativo como la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad. Se trata, en primer término, de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como tal (aunque esto será lo común en la actividad administrativa como consecuencia de su procedimiento y de su expresión escrita ordinaria) o declaración expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa declaración o acto tácito. La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal, en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento como es hoy pacíficamente admitido en la teoría general del acto administrativo. Se define Como acto tácito: según esta perspectiva, la administración pública puede manifestar su voluntad en forma expresa o tácita: expresa, cuando mediante ella quede de manifiesto directa o concretamente el objeto del acto; tácita o implícita, cuando de la declaración se puede deducir inequívocamente, por vía de interpretación, el alcance de la voluntad de la Administración Pública.
En otra parte dice que "La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal, en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento como es hoy pacíficamente admitido en la teoría general del acto administrativo." (Curso de Derecho Administrativo, Tomo 1, Editorial Civitas S.A. Madrid, 1997, pp. 526 y 537).
Ismael Ferrando y Patricia R. Martínez, al referirse a los actos tácitos, manifiestan: "Como acto tácito: según esta perspectiva, la administración pública puede manifestar su voluntad en forma expresa o tácita: Expresa, cuando mediante ella quede de manifiesto directa o concretamente el objeto del acto. Tácita o implícita, cuando de la declaración se puede deducir inequívocamente, por vía de interpretación, el alcance de la voluntad de la Administración Pública." (Manual de Derecho Administrativo, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1996, p. 165). De estas enseñanzas, fácilmente se concluye que para que exista acto administrativo no requiérese necesariamente que la declaración de voluntad del administrador aparezca "materialmente" dicho de otro modo, conste en un documento; pueden existir actos administrativos que la doctrina los denomina tácitos, cuando del comportamiento, de la conducta, de la actitud, lleva, en forma inequívoca, a la conclusión de que un funcionario público ha hecho una declaración de voluntad unilateral, que produce efectos jurídicos individuales y directos. En el caso sub judice el Tribunal de instancia, aplicando estos criterios doctrinarios y "analizando la prueba debidamente actuada" que no le corresponde revisar a esta Sala, "y de acuerdo con las reglas de la sana crítica..." ha llegado a la convicción "...que los demandados separaron arbitrariamente del cargo que desempeña en esa municipalidad el actor...".
Acto Administrativo
GUILLERMO CABANELLAS DE TORRES, DICCIONARIO JURÍDICO ELEMENTAL 1998, pág. 23
La decisión general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma la autoridad administrativa, y que Afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas.
DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA, REAL ACADEMIA, VIGESIMA SEGUNSA EDICIÓN 2001
. Der. Acto jurídico emanado de una administración pública (PÁG. 26)
Efraín Pérez, La noción de acto administrativo en el Derecho Público ecuatoriano, pág. 78
Jaramillo Alvarado no estuvo lejos de los autores ecuatorianos contemporáneos cuando afirmó que acto administrativo es toda clase de declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la Administración tiende a creía modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas.55 El profesor Córdova, remitiéndose expresamente a Royo Villanova, define el acto administrativo como un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance afecta, positiva o negativamente, a los derechos administrativos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la administración pública.56Borja y Borja, siguiendo el enfoque tradicional de Merkl, comprende tanto los contratos como los reglamentos entre los actos administrativos.
WIKIPEDIA, ENCICLOPEDIA LIBRE. ACTO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA
el acto administrativo es una "declaración de voluntad" para descartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente emanaciones de la voluntad estatal. Al decir que es "unilateral" se la diferencia de otras figuras que sí expresan la voluntad de la administración como son, por ejemplo, los contratos administrativos. Al ser en ejercicio de la "función administrativa", se descarta a las funciones judiciales y legislativas –cabría entrar en el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepciones de función administrativa–. Y por último, si se dice que "produce efectos jurídicos individuales" para diferenciar el acto administrativo de otras actuaciones administrativas creadoras de situaciones jurídicas para el administrado, como los reglamentos.
Base legal
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR
Art. 173.- Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial.
ESTATUTO REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO FUNCION EJECUTIVA, ERJAFE
Art. 65.- ACTO ADMINISTRATIVO.- Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.
Art. 66.- VIGENCIA.- Los actos administrativos, para su plena validez deberán ser obligatoriamente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendrán eficacia con respecto a quienes se haya omitido la notificación. La ejecución de actuaciones ordenadas en actos administrativos no notificados constituirá, para efectos de la responsabilidad de los funcionarios públicos, vías de hecho.
Art. 68.- LEGITIMIDAD Y EJECUTORIEDAD.- Los actos administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se dicten y de ser el caso, se notifiquen, salvo los casos de suspensión previstos en este estatuto.
Art. 69.- IMPUGNACION.- Todos los actos administrativos expedidos por los órganos y entidades sometidos a este estatuto serán impugnables en sede administrativa o judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de conformidad de este estatuto. La impugnación en sede judicial se someterá a las disposiciones legales aplicables.
En todo caso, quien se considere afectado por un acto administrativo lo podrá impugnar judicialmente ante el respectivo Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de manera directa. No será necesario para el ejercicio de este derecho el que haya precedido reclamación, administrativa previa la misma que será optativa.
REGLAMENTO RECLAMOS ADMINISTRATIVOS SOBRE ACTOS NORMATIVOS
Art. 7.- Los actos administrativos que produzcan efectos jurídicos individuales en forma directa, expedidos por cualquier órgano, unidad administrativa o funcionario de la Superintendencia de Bancos, inclusive los que establezcan una sanción para las instituciones supervisadas, sus directores, administradores, funcionarios, empleados o la persona que actúe en nombre o representación de aquellos, que infringiesen leyes o reglamentos que rijan su funcionamiento, o que contraviniesen instrucciones impartidas por el organismo de control, serán ratificados, revocados o reformados solamente por el Superintendente de Bancos, previa interposición del recurso de apelación dentro del plazo de diez (10) días de notificada la resolución que se impugna. Su pronunciamiento causará estado.
En virtud del inciso tercero de la disposición transitoria trigésima del Código Orgánico Monetario y Financiero, las disposiciones de esta resolución, también se aplicarán en materia de seguros privados.
CODIGO TRIBUTARIO
Art. 82.- Presunción del acto administrativo.- Los actos administrativos tributarios gozarán de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad y están llamados a cumplirse; pero serán ejecutivos, desde que se encuentren firmes o se hallen ejecutoriados.
Sin embargo, ningún acto administrativo emanado de las dependencias de las direcciones y órganos que administren tributos, tendrán validez si no han sido autorizados o aprobados por el respectivo director general o funcionario debidamente delegado.
Art. 83.- Actos firmes.- Son actos administrativos firmes, aquellos respecto de los cuales no se hubiere presentado reclamo alguno, dentro del plazo que la ley señala.
Art. 84.- Actos ejecutoriados.- Se considerarán ejecutoriados aquellos actos que consistan en resoluciones de la administración, dictados en reclamos tributarios, respecto de los cuales no se hubiere interpuesto o no se hubiere previsto recurso ulterior, en la misma vía administrativa.
Sentencias
Sentencias Corte Constitucional
ACCION DE PROTECCION POR DESPIDO DEL SECTOR PUBLICO. Recurso Extraordinario de Protección 69, Registro Oficial Suplemento 406 de 30 de Diciembre del 2014. Quito, D. M., 21 de agosto del 2013 SENTENCIA No. 069-13-SEP-CC, CASO No. 0629-12-EP CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR
La Sala referida reconoce en su fundamentación que el accionante alega una vulneración a sus derechos constitucionales a partir de un acto administrativo carente de motivación, y aun a cuenta de advertir aquello no se constata análisis material alguno que demuestre que el acto en cuestión cumplió con los parámetros de motivación.
La trascripción normativa que realiza la Sala se concentra en demostrar que el acto objeto de la acción de protección mediante el cual fue cesado el accionante es un acto administrativo, circunstancia que resulta clara y que no puede ser el objeto central de análisis de una garantía jurisdiccional de derechos constitucionales, como en efecto es la acción de protección. Si la Sala advirtió que se trataba de un acto administrativo, aquello, lejos de justificar la improcedencia de la acción planteada, demuestra que se cumple con la legitimación pasiva que prevé el artículo 88 de la Constitución de la República para la acción de protección. En efecto, la acción de protección, tal como lo dispone la Carta Fundamental, procede contra cualquier acto u omisión de autoridad pública, con excepción de las decisiones judiciales. En ese contexto, habiéndose identificado la naturaleza y carácter del acto, correspondía a la Sala verificar la vulneración o no de derechos constitucionales, pues es dicho ámbito el centro de análisis de una garantía jurisdiccional de derechos constitucionales, circunstancia que no se desprende del fallo objeto de la presente acción.
Finalmente, es preciso clarificar el alcance de la regla jurisprudencial invocada en el fallo objeto de la presente acción, pues tal como lo afirma el accionante, ha sido descontextualizado por parte de la Sala de la Niñez y Adolescencia de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha. Esta Corte fue clara en señalar que la acción de protección no procederá cuando se impugne de manera exclusiva la legalidad del acto, sin que conlleve la vulneración a derechos constitucionales; en el caso concreto el accionante ha fundamentado sus alegaciones en la vulneración de derechos constitucionales, alegaciones que debían ser analizadas por los jueces de la Sala para determinar si existió o no vulneración. El rol del juez constitucional no se limita a aplicar prescripciones normativas, sino que su labor como garante de los derechos de las partes se genera a partir de un proceso de argumentación, un papel activo que genera la obligación de demostrar cada una de sus aseveraciones. En caso de considerar que se trata de un asunto de legalidad y que existen otras vías, debe ser el juez quien justifique el porqué de dicha conclusión, pues la trascripción de normas no equivale a motivación en los términos reconocidos en la Constitución de la República.
Esta Corte insiste en el principio de interdependencia de los derechos reconocidos en el numeral 6 del artículo 11 de la Constitución, pues la falta de motivación de las decisiones judiciales termina por violentar la tutela judicial efectiva de las partes. Respecto del principio constitucional sobre la tutela judicial efectiva, esta Corte ha determinado que "...implica que cuando una persona pretende la defensa de sus derechos o intereses legítimos, debe ser atendida por un órgano jurisdiccional mediante un proceso dotado de un conjunto de garantías mínimas". Es decir, el contenido de este derecho implica garantizar, tanto acceso a los órganos de justicia, como el derecho al debido proceso de la peticionaria, que incluye que la decisión se encuentre debidamente motivada, así como la observancia de procedimientos mínimos, y que se convierte en el derecho a la justicia obtenida en un procedimiento, superando las falencias que hacen ineficaz este derecho constitucional.
En definitiva, esta Corte considera oportuno señalar que las causales previstas en los artículos 40 y 42 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional no son de automática aplicación, por el contrario, su invocación en un caso concreto requiere de jueces activos, garantes de los derechos, que plasmen en sus fallos auténticos análisis argumentativos, que demuestren y justifiquen racionalmente su pertinencia a las circunstancias fácticas acaecidas en el caso.
Finalmente, esta Corte advierte que la Segunda Sala de lo Laboral, Niñez y Adolescencia de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha ha desconocido la calidad del accionante, quien en reiteradas ocasiones ante esa judicatura y ahora ante esta Corte Constitucional, justifica su condición de adulto mayor, condición que lo hace beneficiario de una doble protección como integrante de un grupo de atención prioritaria. El hecho de advertir al accionante que tiene otras vías para la reclamación de sus derechos sin realizar argumentación alguna sobre su eficacia.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, la Corte Constitucional expide la siguiente:
SENTENCIA
1. Declarar la vulneración de los derechos constitucionales a la tutela judicial efectiva y debido proceso en la garantía de la motivación. 2. Aceptar la demanda de acción extraordinaria de protección 3. Disponer como medidas de reparación integral:
Otros
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Sentencia Corte Nacional de Justicia
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO. Expediente 276, Registro Oficial Suplemento 96, 15 de Febrero del 2013. Caso No. 276-2010 Ponente: Dr. Freddy Ordóñez Bermeo CORTE NACIONAL DE JUSTICIA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
(…) conforme lo afirman en el escrito de interposición del recurso de casación el Tribunal Distrital ha incurrido en una confusión "...pues mezcla a propósito los dos recursos contenciosos administrativos, que el legislador ha buscado darles independencia, pues lo lógico y normal como resultado de ejercitar el recurso de plena jurisdicción es a partir de la ilegalidad del acto administrativo, la reparación y reconocimiento del derecho vulnerado..., [continúan los recurrentes, no obstante] ...decían* la nulidad del acto administrativo singularizado, es decir resuelve un recurso de anulación que jamás fue demandado... el fallo se aparta del espíritu de la demanda, pues la pretensión del actor, es la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo de cesación de funciones, es decir el ejercicio de un recurso subjetivo..." Al respecto, esta Sala considera preciso aclarar, que en el proceso subjetivo c de plena jurisdicción, la pretensión procesal gira en torno a la tutela de un derecho subjetivo que el demandante alega ha sido vulnerado por el acto administrativo que se impugna, como ha ocurrido en el caso. En cambio, el proceso contencioso administrativo objetivo, de anulación sin alejarse de su misión originaria de protección de derechos, evolucionó hasta convertirse en un medio de control jurídico de la actividad administrativa, con fundamento en el interés general" de que la Administración respete la legalidad y se subordine al Derecho, en otras palabras, el exceso de poder tiene por fin reprimir la ilegalidad en interés de todos, y no solamente para restablecer el derecho del recurrente, como sucede con el recurso de jurisdicción subjetivo. La distinción entre estos "recursos", nada tiene que ver con los efectos de la ilegalidad y la nulidad del acto administrativo, mas bien, los representantes de la entidad recurrente confunden la declaración de ilegalidad de un acto administrativo con la de nulidad.
Conforme ha señalado esta Sala, en numerosas ocasiones, entre otras las resoluciones No. 116-2006, de 24 de abril de 2006, en el caso No. 39-2003, Murrillo c. Municipio de El Empalme; Resolución No. 380-2006, de 01 de diciembre de 2006, en el caso No. 416-2004, Rosero c. Delegado; la ilegalidad es el género, en tanto que la nulidad es la especie, siempre que se viola un derecho subjetivo o se emite un acto administrativo sin cumplir los requisitos esenciales para su emisión se está ame un acto ilegal; mas tal acto ilegal es nulo únicamente cuando se encuentra en uno de los casos determinados en el artículo 59 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, cuando lo ha emitido una autoridad carente de competencia para dictarlo o cuando no han precedido para su emisión los requisitos y condiciones señalados por la ley correspondiente; o sea cuando, conforme a la doctrina, no se han cumplido los elementos esenciales del acto administrativo; el acto ilegal evidentemente existió solo que no es eficaz, en tanto que el acto nulo se lo reputa inexistente. Como consecuencia de e lo, los efectos de la ilegalidad y de la nulidad son totalmente diferentes: cuando el acto es nulo el considerar, en derecho, que éste no existió, trae como consecuencia la necesidad le otorgar al afectado por aquel acto nulo todos los valores que, por remuneraciones, debía recibir durar te el lapso en que permaneció extrañado de sus funciones como consecuencia de un acto inexistente, tal como lo ha. declarado el Tribunal a quo en el fallo materia del recurso que analizamos, efecto que no se produce declarada la ilegalidad del acto administrativo.- Por lo tanto, la infracción que la entidad recurrente acusa al fallo recurrido no tiene sustento jurídico alguno.- Sin otras consideraciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, se rechaza el recurso de casación interpuesto por el Alcalde y Procurador Síndico del Municipio del cantón Pasaje.- Sin costas.- Notifíquese, publíquese y devuélvase.
RECURSO DE CASACION Ponente Dr. Clotario Salinas Montano. CORTE NACIONAL DE JUSTICIA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Quito, a 6 de julio de 2011; Las 15h40 NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
La nulidad pronunciada en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallaría sino hubiese existido el acto o contrato nulo.
Gaceta Judicial. Año CXI. Serie XVIII, No. 10. Página 3930.
(Quito, 6 de julio de 2011)
(…) la Sala debe examinar única y exclusivamente dichas normas como prescribe la doctrina, la jurisprudencia y nuestro derecho positivo; no puede, por no tener facultad legal, referirse a otros aspectos, sino a las disposiciones consideradas infringidas por la propia recurrente. Las disposiciones por la actora, se refieren a la nulidad de un acto administrativo o de un contrato; la del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, cuyo Art. 93 último inciso prescribe: "El acto administrativo que declara extinguido un acto administrativo por razones de legitimidad tiene efectos retroactivos", y el Art. 1704 del Código Civil dispone: "La nulidad pronunciada en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallaría sino hubiese existido el acto o contrato nulo...". La jurisprudencia sobre el tema es amplísima en materia administrativa; de declararse la nulidad de un acto o resolución administrativa, se considera que tal acto no ha existido y tratándose de la separación de un servidor público, tiene derecho al pago de las remuneraciones dejadas de percibir durante el tiempo que ha permanecido cesante, conforme así se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso Administrativo de la ex Corte Suprema de Justicia, aún antes de la vigencia de la Ley Orgánica de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y Unificación y Homologación de la Remuneraciones del Sector Público. En la especie el Tribunal a quo "declara la nulidad de los actos administrativos..." y al hacerlo, debió disponer también el pago de las remuneraciones, conforme al pronunciamiento uniforme constante en las sentencias a las que el actor hace referencia y a otras muchas dictadas, antes de la vigencia de la ley mencionada. Por estas consideraciones. ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, se rechaza el recurso de casación interpuesto por la entidad demandada y se acepta el interpuesto por la accionante…
Otros
Pronunciamientos del Procurador General del Estado
OF. PGE. N° 01672 de 26-06-2015 MUNICIPIO DE RIOBAMBA
CONSULTA: “Considerando la estructura del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Riobamba y que las Resoluciones de aprobación del Anteproyecto y Proyecto definitivo para la implementación de la Estación de Servicio, fueron expedidas por el Concejo Municipal, ¿Corresponde al mismo Concejo Municipal o al Alcalde, declarar lesivos estos actos administrativos?”.
PRONUNCIAMIENTO:
Del análisis jurídico precedente se concluye que, de conformidad con los artículos 368 y 373 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, corresponde a la misma autoridad que expidió el acto, o a su superior jerárquico, de oficio o a petición de parte, declarar lesivos para el interés público los actos administrativos regulares que generen derechos para el administrado, esto es aquellos actos administrativos que sean válidos (sin vicios) o que contengan vicios convalidables, cuya ulterior impugnación procede ante la justicia contenciosa administrativa mediante la acción de lesividad.
Mientras que, según los artículos 370 y 371 del mismo Código Orgánico, cuando el acto administrativo contiene vicios que no pueden ser convalidados o subsanados, es un acto nulo de pleno derecho, irregular, cuya extinción de oficio por razones de legitimidad, corresponde a la misma autoridad que expidió el acto que se extingue, quien la sustituya o su superior jerárquico, sin que en tal caso preceda la declaratoria de lesividad. Lo dicho sin perjuicio del derecho que le asiste al administrado de impugnar en vía judicial los actos y resoluciones de la Administración Pública.
OF. PGE. N°: 11522 de 13-01-201 SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y SEGUROS
CONSULTA:
“(…) consulto a usted la situación jurídica en la que quedarían los actos administrativos recurridos ante la Junta Bancaria y, respecto de los cuales, el organismo colegiado no logre, por abstenciones u otras causas, los votos afirmativos necesarios para cumplir con lo dispuesto en el artículo 174 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero”.
PRONUNCIAMIENTO:
Considerando que los miembros de la Junta Bancaria son servidores públicos que deben ejercer las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la Ley, son responsables por sus acciones y omisiones según los artículos 226 y 233 de la Constitución de la República. Su abstención en el caso de conflicto de interés conforme al artículo 232 ibídem, constituye un deber legal que da lugar a que el órgano colegiado se integre por el alterno del miembro principal que se abstiene o excusa.
En consecuencia, una vez integrada la Junta Bancaria por sus miembros titulares y/o alternos, al contar con el quórum establecido en el inciso séptimo del artículo 174 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, le corresponde adoptar las decisiones y resoluciones de su competencia.
Cabe entonces distinguir la obligación del servidor que integra un órgano colegiado, de abstenerse de intervenir en un caso específico, por configurarse un conflicto de interés en los términos que establece el artículo 232 de la Constitución de la República; y, el efecto de la abstención de votar proveniente de la decisión personal de los miembros de la Junta Bancaria, legalmente reunidos para adoptar decisiones respecto de los temas sujetos a resolución de ese órgano colegiado entre ellos los recursos administrativos, que es lo que constituye materia de la consulta.
La abstención se define como “(…) un acto negativo de carácter voluntario, decidido libremente por el sujeto o impuesto por la ley y cuyas consecuencias pueden ser imputadas al agente que se abstiene” . (Enciclopedia Jurídica Omeba, Tomo 1, pág. 110.)
Sobre el funcionamiento de los órganos colegiados, Alessi explica: “(…) cada voto concurre a la determinación del contenido del acuerdo colegial sólo subordinadamente a una condición: que se trate de voto que sirva para formar con otros votos de contenido homogéneo el acto complejo compuesto por las declaraciones de los componentes de la mayoría del colegio” . (Alessi, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, pág. 116.)
El artículo 274 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero antes transcrito, ha establecido el quórum con el que la Junta Bancaria se puede reunir y adoptar decisiones, previendo que “los acuerdos se tomarán por tres o más votos afirmativos”.
Siendo así, el efecto jurídico de la abstención de votar es que la misma no sirve para sumarse a los votos afirmativos, o dicho de otra manera, no se contabiliza como voto a favor, puesto que no constituye un voto afirmativo.
En atención a los términos de su consulta se concluye que, conforme prescribe el inciso séptimo del artículo 174 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, los acuerdos de la Junta Bancaria se adoptarán por tres o más votos afirmativos, por lo que, las resoluciones que no cuenten con tres votos afirmativos no se entienden aprobadas y deben ser puestas a consideración de la Junta Bancaria hasta que tome una decisión.
Sentencias extranjeras y legislación comparada
Sentencias extranjeras
PERÚ
EXP. N.° 01404-2011-PC/TC LORETO ENRIQUE AMASIFUÉN VARELA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de junio de 2011, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Eto Cruz y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia:
Naturaleza de los requisitos mínimos del mandamus contenido en una norma legal y en un acto administrativo. Reiteración de jurisprudencia
2. En la sentencia TC 00102-2007-PC/TC este Tribunal señaló, al evaluar los alcances de la STC 0168-2005-PC/TC, que “para lograr la plena protección del derecho a defender la eficacia de normas legales y actos administrativos mediante el proceso de cumplimiento es necesario que previamente se verifiquen dos acciones concretas. La primera, contenida en la norma procesal y derivada del artículo 200º, inciso 6, de la Constitución, referida a la comprobación de la actitud renuente por parte del obligado a cumplir (funcionario o autoridad pública) y en segundo orden, la verificación de la características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo o de la orden de emisión de una resolución o un reglamento. En tal sentido, se ha precisado que solo de cumplirse dichos supuestos el proceso de cumplimiento prosperará, haciéndose hincapié en que “de no reunir tales características [mínimas comunes], además de los supuestos contemplados en el artículo 70º del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea”, vale decir, el cumplimiento de los requisitos mínimos del mandamus contenido en una norma legal, en un acto administrativo o en la orden de emisión de una resolución o un reglamento se convierte en una exigencia indispensable para determinar la procedencia del proceso de cumplimiento” (fundamento 3).
3. En el mismo pronunciamiento, y al haberse delimitado los requisitos de procedibilidad, se dejó sentado a modo de conclusión “que la idoneidad o no del proceso de cumplimiento […], dependerá de la verificación de los requisitos mínimos comunes del mandato, por lo que en concordancia con lo previsto en el artículo 70º del Código Procesal Constitucional –que regula las causales de improcedencia del proceso de cumplimiento– la utilización de dicha vía no será procedente cuando una vez evaluada la norma legal o acto administrativo se determine que estas no contienen en el mandato que llevan [o deben llevar] inserto las características básicas para pretender lograr la defensa constitucional de su eficacia” (fundamento 4).
La virtualidad o exigencia de un derecho incuestionable como requisito adicional del acto administrativo. Reiteración de jurisprudencia
(…) se precisó que en el caso de un acto administrativo deberá evaluarse que éste contenga, en primer término, el reconocimiento de un derecho incuestionable del reclamante y, en segundo lugar, que se individualice al beneficiario. En lo que concierne al primer elemento en la sentencia precitada se estableció que “este Tribunal considera que el cuestionamiento al derecho reconocido en el acto administrativo puede efectuarse con posterioridad a la verificación de los requisitos mínimos comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia de una controversia compleja derivada de la superposición de actos administrativos, o que el derecho reclamado esté sujeto a interpretaciones dispares. Así, cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo –a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento– corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como por ejemplo por estar contenido en un acto administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal. En este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho incuestionable.
Análisis de la controversia
(…) En la STC 0168-2005-PC/TC este Colegiado ha precisado los requisitos mínimos que debe contener el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento. En tal sentido, al advertirse que el mandato cuyo cumplimiento exige la parte demandante satisface dicho requisito, cabe emitir un pronunciamiento de mérito.
(…) Como se ha explicitado en los fundamentos 3 y 4, la virtualidad del mandato contenido en el acto administrativo dependerá de su validez legal, es decir si en su formulación se respetó el marco de la legalidad haciéndolo un derecho incuestionable para el reclamante. En este caso la nivelación ordenada, además de no tratarse de un derecho exigible por las razones anotadas supra, resulta ser contraria a las Leyes 28389 y 28449, lo que permite concluir que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus, por lo que la demanda debe ser desestimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda porque el mandato contenido en la Resolución Ejecutiva Regional 804-2010-GRL-P carece de validez legal.
COLOMBIA
Sentencia No. C-069/95
ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia
La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
ACTO ADMINISTRATIVO-Eficacia
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente.
ACTO ADMINISTRATIVO-Pérdida de fuerza ejecutoria/ SUSPENSION PROVISIONAL-Pérdida de fuerza ejecutoria
La suspensión provisional del acto administrativo, en los términos del artículo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la suspensión provisional de los actos administrativos por pérdida de su fuerza ejecutoria, está en consonancia con el precepto constitucional (artículo 238), según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo "podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial", en forma directa. Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que establece la causal de pérdida de fuerza ejecutoria por suspensión provisional, se declarará exequible.
ACTO ADMINISTRATIVO-Decaimiento
El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, también lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razón precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION
Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. La competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva la demanda que dio lugar al presente proceso, de conformidad con el artículo 241 numeral 5o. de la Constitución Política.
(…)La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual.
El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia está condicionada a su publicación o notificación. A juicio de la Corte Constitucional es aceptable el criterio mencionado, según el cual los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.
La clasificación de los actos administrativos en aquellos de carácter general, impersonal o abstracto, y los de carácter particular, personal y concreto, fue planteada por el Profesor León Duguit1 , de acuerdo con la transcripción consignada por el profesor Libardo Rodríguez en su obra "Derecho Administrativo General y Colombiano", en los siguientes términos:
Punto de vista material. Este criterio fue planteado ydotado de una aplicación importante en derecho público por León Duguit y por sus discípulos de la escuela de Burdeos.
Según este punto de vista los actos y las funciones se califican según su naturaleza interna, es decir, según el contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carácter general o individual. Para llegar a esa calificación esta teoría distingue varias clases de situaciones jurídicas y de actos jurídicos .
En este orden de ideas se parte de la base de que existen dos clases de situaciones jurídicas:
Por una parte, las situaciones jurídicas generales, impersonales, objetivas o estatutarias, que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean o llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situación de los empleados públicos, la de los comerciantes, etc.
Por otra parte, las situaciones jurídicas individuales o subjetivas, que son aquellas cuyo contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y pueden variar de un titular a otro".
Asimismo, el acto administrativo puede ser inexistente, y se distingue del acto viciado de nulidad, que aunque tiene plena existencia jurídica, solamente desaparece mediante la declaración de nulidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Cuando falta un requisito sustancial o un elemento que forma parte de la esencia del acto, necesariamente este no puede existir. Pero si sólo se trata de una violación o prohibición de la ley, el acto nace pero está viciado de nulidad. Por ejemplo, se ha dicho que no puede nacer a la vida jurídica el acto de quien no es funcionario, o no está autorizado por la ley para ejercer función administrativa.
La teoría del acto administrativo ha sido un tema de profundo estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera, y también por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para efectos del examen de constitucionalidad del artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y de los argumentos expuestos por el demandante, así como por los representantes de los Ministerios de Gobierno y de Justicia y del Derecho, y por el Procurador General de la Nación, es preciso hacer referencia a la existencia, la eficacia, la fuerza ejecutoria y la suspensión provisional de los actos administrativos, sin que sea necesario analizar las diferentes modalidades de los actos administrativos, que consagra el ordenamiento jurídico nacional, salvo las enunciadas y aquella que distingue entre actos de carácter general, abstracto e impersonal y actos de carácter particular, personal y concreto, indicados en la demanda. Fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita a la facultad que tiene la Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los administrados.
El artículo 64 del Decreto 01 de 1984 consagra:
"Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados"
En esta forma, el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir.
La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el artículo 62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos.
El profesor Jorge Olivera Toro considera que las condiciones de ejecutoriedad de los actos administrativos son:
"a) La existencia de un acto administrativo;
b) Que ese acto sea perfecto;
c) Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir efectos jurídicos, que sea ejecutivo, y
d) Que ordene positiva o negativamente al particular y éste no lo acate voluntariamente.
Los fundamentos de la ejecutoriedad del acto administrativo son de carácter político y jurídico.
El primero deriva de la urgencia de la satisfacción de las necesidades sociales que la administración debe atender, las cuales no permiten demora de ninguna naturaleza. Los intereses generales no pueden tener obstáculo o retraso en su satisfacción.
El segundo de los fundamentos, o sea el jurídico, radica en la presunción de legitimidad que tiene el acto administrativo, presunción "juris tantum", o sea, que admite prueba en contrario"
Así mismo, el profesor José Roberto Dromi al referirse a la ejecutoriedad de los actos administrativos, señala:
"La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestación especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por medio de los órganos administrativos”
Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello la norma demandada comienza por señalar que "Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo". La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente acusado.
Suspensión provisional del acto administrativo.
(…) La suspensión provisional se encuentra consagrada en la Constitución Política de 1991 (artículo 238), en los siguientes términos: "La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial".
RESUELVE:
DECLARANSE EXEQUIBLES los apartes demandados del artículo 66 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), con la advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato constitucional contenido en el artículo 4°, según el cual "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".
Legislación comparada
PERU
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, LEY N ° 27444
ARTICULO 1.- Concepto de Acto Administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. 1.2 No son actos administrativos: 1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as� lo establezcan. 1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
Artículo 2 Modalidades del acto administrativo
1.1 Cuando una ley lo autorice, la autoridad mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto. 1.2 Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administrativo.
Colombia
Ley Nº 1437 de 2011 (18 de enero) - Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
PUBLICACIONES, CITACIONES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES. ARTÍCULO 6 5. DE BER DE P UBLICACIÓN DE L OS AC TOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.
PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular. ARTÍCULO 6 6. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes.
Doctrina
EL DECAIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, Profesor de Derecho Administrativo e investigador señor del Centro de Regulación y Competencia (RegCom), Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
2. ¿Qué es el decaimiento del acto administrativo?
La literatura clásica ha señalado que el acto administrativo decae cuando desapare¬cen los presupuestos de hecho y/o de derecho que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus efectos, el decaimiento producirá una inexistencia sobreviniente, pero solo de los efectos del acto, pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente, aunque estéril.
La doctrina, especialmente la latinoamericana, ha seguido una explicación canónica expresada de antiguo por el profesor Uruguayo Sayagués Laso, quien sostenía que los actos administrativos pueden perder su eficacia jurídica independientemente de la voluntad de la Administración por circunstancias supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para su existencia. Así las cosas, el decaimiento de un acto administrativo puede producirse en diversas circunstancias: (a) desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del acto; (b) derogación de la regla legal en que se funda el acto, cuando dicha regla era condición indispensable para su vigencia; (c) modificación del régimen legal que constituya un impedimento para el mantenimiento del acto.
Este criterio ha sido ampliamente seguido en Chile, en términos casi idénticos.
En la literatura comparada, el decaimiento es explicado pura y simplemente en la cesación definitiva de la eficacia del acto administrativo, cuando, por ejemplo, desparece el objeto sobre el cual el acto proyecta sus efectos8 o los supuestos fácticos que le servían de soporte9, de manera tal que se produce la extinción del acto administrativo por razones objetivas, en la medida en que desaparece definitiva e irreversiblemente el objeto sobre el cual recae o la personalidad de su destinatario.
De este modo, para que sea posible la figura del decaimiento como extinción del acto administrativo o sus efectos, es necesario que se den los siguientes presupuestos:
(a) Que exista un acto administrativo esencialmente terminal, pues lo que trata de resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto que produce efectos ininterrumpidos o permanentes;
(b) Que concurra una circunstancia sobreviniente12, que puede ser de tres tipos:
(i) de carácter fáctico que afecta la existencia del supuesto de hecho que habilita para la dictación del acto;
(ii) que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo;
(iii) de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que la derogue o que lo modifique sustantivamente.
El decaimiento se hace cargo de ilegitimidades sobrevinientes que pueden afectar la legalidad de un acto administrativo, pero, dado que en su origen éste es ajustado a derecho (porque es en ese momento en donde se deben analizar los vicios del acto)13, el sistema legal ocupa el decaimiento para –sin cuestionar la legalidad ex post– considerar que los efectos del acto no se pueden sostener porque los presupuestos reglados del acto administrativo (supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una regulación posterior.
Así las cosas, la figura del decaimiento solo se puede presentar en la eficacia y vigencia del acto administrativo, pero no respecto de su procedimiento, pues este último solo cumple la finalidad de ser el vehículo para dictación del mismo. Los remedios establecidos por la ley en materia de procedimiento son de otro tipo, como se verá a continuación. (pág. 245)
CONCEPTOS JURÍDICOS, PUNTES DE DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO Elementos del Acto Administrativo
Los elementos del acto administrativo son los siguientes:
El sujeto. El sujeto del acto administrativo es el órgano que, en representación del Estado formula la declaración de voluntad: Dicho órgano cuenta con una competencia, la cual constituye el conjunto de facultades del mismo. La competencia es la cantidad de poder público que tiene el órgano para dictar un acto. No es una cualidad, sino una cantidad; por ello se considera como la medida de poder que pertenece a cada órgano.
La voluntad. La voluntad es un impulso psíquico, un querer, una intención. Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos y objetivos. La voluntad del acto Administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva (voluntad referente al acto mismo) del funcionario y la voluntad objetiva del legislador (voluntad sin conocer las circunstancias particulares de cada caso)
El objeto. El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
El motivo. La motivación responde al por que justificativo. La causa responde al ¿por qué? la motivación aparece cuando en el acto existe la posibilidad de la discrecionalidad por parte del funcionario público. Si un acto es discrecional debe motivarse. si un acto es totalmente reglado no sería necesaria la motivación.
El mérito. Al mérito se le ha considerado como elemento del acto administrativo, entendido como la adecuación necesaria de medios para lograr los fines públicos específicos que el acto administrativo de que se trate tiende a lograr.
La forma. Es la materialización del acto administrativo, del acto administrativo, el modo de expresión de la declaración ya formada. Por la forma del acto administrativo se convierte en físico y objetivo. Es su visibilidad. Asegura su prueba y permite conocer su contenido. La forma equivale a la formación externa del acto.